Forvaltningsdata

Tilgangen på komparative data om norsk forvaltning er unik i internasjonal sammenheng, og gir forskningen et rikt analysegrunnlag. Per Lægreid gir her en introduksjon til to viktige datasamlinger om statsapparatet og forvaltningen: Forvaltningsdatabasen og Sentraladministrasjonsundersøkelsen.

Skrevet av: Per Lægreid,
Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap,
UiB

Større empiriske undersøkelser har fått sterkere fotfeste i forvaltningsforskningen og styrket dens rolle og betydning.

Særlig i Norge har tilgangen på forvaltningsdata vært temmelig unik og gitt norske forvaltningsforskere en betydelig komparativ fordel. Det er flere grunner til dette.

Åpenhet og tilgang til data

For det første har norsk forvaltningsforskning hatt en solid faglig profil gjennom teoretisk orienterte empiriske studier av forvaltningens faktiske virkemåte. Faglige entreprenører har spilt en sentral rolle.

Spesielt gjelder dette professor Johan P. Olsen og hans pionerarbeid som startet med den første norske maktutredningen på 1970 tallet, et arbeid som har blitt videreført av neste generasjons forvaltningsforskere som Tom Christensen, Morten Egeberg, Per Lægreid og Paul G. Roness.

For det andre har norsk forvaltningsforskning hatt høg status og nytt stor tillit i det politisk administrative systemet, som har vær preget av åpenhet og har gitt tilgang til data som er vanskelig tilgjengelig i mange andre land.

For det tredje har NSD spilt en sentral rolle som dataarkiv og NSD har også kvalitetssikret datagrunnlaget og sikret tilgang til databaser for interesserte forskere.

Sentraladministrasjonsundersøkelsene

I løpet av de siste 10 årene har det vært et betydelig utvikling og styrking av datagrunnlaget for forvaltningsforskning. I denne sammenhengen vil jeg særlig framheve to viktige databaser ved NSD som er unike i denne sammenhengen.

For det første sentraladministrasjonsundersøkelsene som startet med en spørreundersøkelse til ansatte i norske departementer i regi av den første norske maktutredningen i 1976 under ledelse av professor Johan P. Olsen.

Surveyen er senere gjennomført hvert 10 år, med den siste i 2016 under ledelse av Tom Christensen, Morten Egeberg, Per Lægreid og Jarle Trondal. Fra 1986 ble også direktoratene inkludert i denne databasen.

Sentraladministrasjonsundersøkelsene er en unik database i internasjonal sammenheng av flere grunner:

  1. den har sammenlignende data over 40 år,
  2. den dekker ansatte fra saksbehandlere til toppbyråkrater, og
  3. den har en unik høg svarprosent sammenlignet med tilsvarende undersøkelser i andre land.

Rike data om de ansatte i statsforvaltningen

Databasen inneholder bl.a. opplysninger og de ansattes sosiale bakgrunn, deres utdanning og karriere, hvor de er ansatt, hvilke stilling arbeidsoppgaver de har.

Videre er det data om deres rolleoppfatninger, holdninger, deltakelsesmønster, kontaktflater, innflytelsesrelasjoner, atferdsmønster, europeisering og synspunkter på forvaltningsreformer.

Sentraladministrasjonsundersøkelsene har dannet grunnlaget for en meget omfattende publikasjonsaktivitet og har resultert i nærmere 100 vitenskapelige publikasjoner i form av artikler i norske og internasjonale vitenskapelige tidsskrifter, bøker og bokkapitler.

Publikasjonene har også fått sentral posisjon på pensumlister ved universitet og høgskoler og gjennom lærebøker basert på dette datagrunnlaget. På denne måten har de vært med å utdanne nye generasjoner av statsvitere som har fått en stadig sterkere fotfeste i forvaltningen. Også doktorgradsavhandlinger og masteroppgaver har benyttet denne databasen.

Til sammen har dette unike datagrunnlaget gitt betydelig ny innsikt i endring og stabilitet i norsk sentralforvaltning og dens rolle i det norske politisk-administrative systemet over 40 år. Databasen har også vært forbilde for internasjonale komparative surveyer om forvaltningens virkemåte i Europa.

Forvaltningsdatabasen

Den andre viktige databasen jeg vil trekke fram, er Forvaltningsdatabasen.

Kjernen i denne databasen er kartlegging av endringer i den formelle organisasjonsstrukturen i den norske statsforvaltningen over de siste 70 årene og omfatter departementer, direktorater, statlige selskaper og stiftelser.

Forvaltningsdatabasen ble initiert av professor Paul G. Roness og Rokkansenteret og senere overført til NSD, hvor Vidar W. Rolland har spilt en sentral rolle i oppbygging og videreutvikling av databasen.

Databasen har også blitt utviklet med støtte fra Direktoratet for forvaltning og økonomi (DFØ) og Kommunal og moderniserinsdepartementet.

Systematisk oversikt over organisasjonsendringer i den norske staten

Databasen gir unik og systematisk kunnskap over organisasjonsendringer i den norske staten som opprettelser, nedleggelser, sammenslåinger, splittinger og flytting av administrative enheter – både vertikalt gjennom fristilling og selskapsdanning og horisontalt gjennom sammenslåinger, oppsplitting og flytting av departementer og direktorater.

Databasen inneholder også data om antall ansatte og oppgaver som de ulike enheter har.

Forvaltningsdatabasen er unik i internasjonal sammenheng, og har vært forbilde for tilsvarende databaser med tilhørende forskningsprosjekter i Estland, Tyskland, Irland, Nederland, Belgia, Frankrike og Storbritannia.

Den har resultert i en rekke norske og internasjonale vitenskapelige publikasjoner og vært datagrunnlag for doktorgrader og masteroppgaver. Databasen har også vært et viktig grunnlag for forvaltningen, gjennom ulike publikasjoner om utvikling og endring i forvaltningen og er mye brukt blant praktikere som arbeider med forvaltningsreformer.

Unike data med potensiale for analyser på tvers

Det kan også understrekes at det er et stort potensiale for å gjøre analyser på tvers av disse databasene, ved å kombinere individdata med organisasjonsdata. Dette er blant annet gjort i et samarbeid med norske og belgiske forskere, og publisert i internasjonale tidsskrifter i 2020.

Et annet eksempel på kombinasjon av ulike databaser er koblingen mellom Forvaltningsdatabasen og data om norske regjeringer som har resultert i studier av organisasjonsendringer i departementene under ulike regjeringer.

Begge disse databasene er eksempel på unike longitudinelle databaser i internasjonal sammenheng, og de har gitt norske forskere innpass i større komparative internasjonale undersøkelser om reformer og endringer i forvaltningsapparater i Europa.

De har medvirket til internasjonalisering av norsk forvaltningsforskning og styrket dens posisjon internasjonalt, gjennom deltakelse i komparative prosjekter som the Comparative Public Organization Data Base for Research and Analysis (COBRA), Cost Acton on Comparative Research into Current Trends in Public Sector Organizations (CRIPO) og Coordination for Cohesion in the Public Sector of the Future (COCOPS).

Grunnlag for en kunnskapsbasert forvaltningspolitikk

Disse databasene har gitt et sikrere kunnskapsgrunnlag for å drive en kunnskapsbasert forvaltningspolitikk.

Det forvaltningsforskningen trenger mer enn noe annet er pålitelige data som går ut over enkeltorganisasjoner, enkeltreformer, enkeltland og som kan gi informasjon om endringer over tid og mellom land, forvaltningsnivå og politikkområder.

Særlig viktig er det å få mer pålitelige data om effekter og resultater av ulike reformer og ulike måter å organisere forvaltningsapparatet på.

Om artikkelen

Denne introduksjonen til Forvaltningsdatabasen og Sentraladministrasjonsundersøkelsen er skrevet av Per Lægreid, forvaltningsforsker og professor emeritus ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

I forbindelse med 50-årsjubileet inviterer NSD forskere til å gi kontekstuelle fortellinger om noen av datasamlingene som NSD formidler tilgang til.